2008年5月12日14点28分，四川省汶川地区发生8.0级强烈地震。这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。地震发生后，党中央、国务院高度重视，胡锦涛总书记在第一时间做出重要批示，温家宝总理迅速赶往灾区指导救灾工作。目前，在党中央和国务院的统一领导下，全国人民万众一心、和衷共济，灾后恢复重建工作正在有力、有序、有效地进行。
一、汶川地震灾害的特点
第一，地震烈度极高。汶川地震是一场特别重大的自然灾害，震级高达里氏8.0级，最大烈度高达11度。 而且，灾区余震不断，大小余震5000余次。截至5月18日，仅6.0～6.9级余震就发生了4次。
第二，影响范围极广。汶川地震波及范围非常广，全国仅黑龙江、吉林和新疆3个省区没有震感，灾区涉及四川、甘肃、陕西、重庆等地。遭受地震破坏特别严重的地 区面积超过10万平方公里。其中，四川省的北川、什邡、绵竹、汶川、彭州等地受灾最为严重。
第三，破坏性极强。汶川地震导致人民生命、健康与财产遭受严重损失，社会生产、生活秩序被打乱，表现出极强的破坏性。截至5月19日，灾区死亡人数已经超过3.4万人，受伤人数超过24.5万人。有关部门估计，因灾遇难人数将在5万人 以上。
第四，救援难度极大。汶川地震发生后，水、电、道路、通信等现代社会赖以正常运行的关键基础设施严重毁损。四川省自古以来就有“蜀道难，难于上青天”之称，通往地震灾区的道路本来就逼仄、狭窄、崎岖，许多道路没有“备份”。地震造成通往汶川等重灾区的交通中断，应急救援队伍和物资无法在第一时间被运抵灾区。而且，灾后恰逢阴雨天气，余震不断，滑坡、泥石流等地质灾害不断发生，抢通道路的任务非常艰巨。甚至一些道路被打通后，又因为山体滑坡等原因而出现反复。
除此之外，此次地震的发生地是羌、藏、回等少数民族的聚居区，发生时间距离北京2008年奥运会不足90天。 确保汶川地震救援的有效与成功，这对于我国维护社会稳定、民族团结与国际形象都具有不可低估的作用。因此，汶川地震救援时间特别紧迫，任务特别艰巨，责任特别重大。
二、汶川地震救援的成功经验
汶川地震发生后，国家启动了地震灾害应对的一级响应，成立了以温家宝总理为总指挥的抗震救灾总指挥部。在汶川地震救援中，我国政府响应迅速，处置得当，效率极高，赢得了国际社会的高度评价和广泛赞誉，也为我国处置特大突发事件积累了宝贵的经验。总体来看，汶川地震救援的“亮点”包括：
第一，统一指挥，协调联动。地震发生后，胡锦涛总书记和温家宝总理亲临灾区视察灾情，指导抗震救灾工作，极大地鼓舞了全国人民战胜灾害的信心与勇气。在党中央、国务院的统一领导和部署下，全国上下紧急行动起来，军民齐心协力，部门之间协调联动，一方有难，八方支援，打破了条块分割、部门分割、地域分割的界限，形成了协同应急的巨大合力，发挥了“社会主义集中力量办 大事”的优势。特别是，公安、消防、气象、水利、电力、交通、民政、医疗、防疫等部门密切配合，未雨绸缪，提早筹划，严防水库蹦坝、疫病流行等次生、衍生灾害的发生。
第二，信息透明，发布及时。汶川地震的消息在灾害发生后的几分钟内就被公布于众。信息的透明、公开稳定了全国各地社会公众的情绪。5月12日下午，一些网站曾爆出“北京市将在晚上10：00―12：00之间发生2～6级”地震的虚假消息。政府权威 部门快速反应，及时辟谣。不仅如此，在灾害应对的过程中，主流媒体对灾区救援情况进行了实时、动态的报道，使得社会公众能够及时了解灾情，如中央人民广播 电台推出了特别直播节目《汶川紧急救援》，中央电视台综合频道与新闻频道联合推出了直播节目《抗震救灾，众志成城》等，24小时无间断播出。这不仅在最大程度上满足了社会公众知情的需要，也使有关地震的谣言、流言无立锥之地；不但没有引起过度的社会恐慌，反而激发了全国人民同心同德、共赴国难的爱国热情，增强了民族凝聚力。
第三，军民结合，平战结合。继南方暴风雪之后，中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵预备役人员在汶川地震的危难之际又一次大显身手，起到了力挽狂澜、扶危定倾的作用。由于地震导致陆路交通受阻，空军紧急出动大型运输机、直升机等装备，向灾区机降和伞降应急救援力量和物资。在陆路交通不畅的情况下，解放军、武警和民兵凭借过硬的军事素质，强行军火速赶往重灾区。野战运血车、野战流动医院等大批先进的军事装备在突发事件的处置过程中展现出巨大的威力。从国内外巨灾应对的实践来看，武装力量遂行抢险救灾等非战斗 军事任务具有得天独厚的优势，因为他们具有顽强的意志、良好的体力、严密的组织和超常的快速反应能力、应急机动能力及远程投送能力。同时，汶川应急救援对 于武装力量来说也是一次难得的实战演练机会，体现了军民结合、平战结合的精神。
第四，以人为本，心理干预。汶川地震使数以万计的民众丧生， 重创了灾区社会公众的心理。许多劫后余生的灾区公众或惊魂不定，或沉浸在丧失亲友的痛苦之中。在汶川地震救援中，我国政府本着以人为本的原则，对于社会公众的心理干预介入时间早、力度大。例如，中国心理协会及时启动“阳光在行动”工程，派出心理专家赶赴灾区，对灾民进行心理疏导；中科院在成都的科研基地也将青少年心理干预的手册发放给灾区的孩子；唐山地震的幸存者赶赴灾区现身说法，等等。这些都将对我国今后处置重大突发事件具有重要的借鉴意义。
第五，社会动员，全民参与。在汶川地震救援的过程中，社会动员发挥了突出的作用。全国人民踊跃参加为灾区献血、募捐等活动，政府、企业与第三部门之间有效地组合力量，形成了政府主导、全社会共同参与的局面。
在汶川地震救援中，中国企业舅于承担社会责任，向灾区慷慨捐 款捐物，提供挖掘机、柴油发电机、方便面、瓶装水、帐篷、衣服、药品等设备和物品，派出专业维修队伍和应急救援队伍，携带先进装备，抢修灾区的水、电、交 通、通信等“生命线”系统，救助灾区被困人员。为了支援灾区的抗震救灾工作，许多企业开足马力，夜以继日地生产抗震救灾物资，为最终夺取抗震救灾斗争的胜 利提供了有力的物质保障。
在汶川地震救援中，志愿者云集，车友、无线电爱好者等自发组织起来，赶赴灾区，参与抢险救灾。众多的非政府组织（NGO）以其灵活的形式自下而上对震灾做出了 迅速的反应，与政府自四川省汶川县映秀镇的群众在清理废墟，开展灾后自救上而下的应急模式形成互补之势。值得关注的是，共青团四川省委还设立了NGO成都协调处，下设医疗服务、物资分配、前方信息收集、对外宣传、机构联络、志愿者管理、后方信息收集整 理分析等小组。
与此同时，灾区社会公众积极开展自救与互助，如受灾较轻地区 的民众为重灾区免费送水送饭，有的人甚至刚走出废墟就又加入了志愿者的行列。
第六，心态开放，广纳外援。在经济全球化背景下，特大自然灾 害的影响往往具有较强的跨国扩散性。防灾、减灾、抗灾方面的国际合作至关重要。特别是，面临全球气候变化的挑战，世界各国更需要携手并肩、同舟共济。汶川地震发生之后，我国政府接纳了许多国家的国际援助，并同意日本、俄罗斯、韩国、新加坡等国向四川灾区派出地震救援队，这充分展示出了中国开放、成熟、自信 的大国气度。
三、关于汶川地震管理的建议
（一）对汶川地震应急救援的建议。目前，汶川地震应急救援工 作正在逐渐向乡村延伸。在救援过程中，建议应着重做好以下三个方面的工作：第一，严防次生、衍生灾害。地震经常会引发次生和衍生灾害：汶川地震导致灾区一 些水坝出现裂痕，并形成了一些堰塞湖。强余震或强降雨有可能引发洪灾，给下游地区社会公众造成二次伤害，对抢险救灾构成严峻的挑战。
不仅如此，随着气温的不断升高，粪便、垃圾、人及动物尸体等如不能及时得到妥善处理，有可能会引发“大灾后的大疫”，引发公共卫生事件。
第二，加强舆情监控。信息是突发事件应急决策的基础。政府获取信息的渠道既包括下级对上级的信息报送，也包括政府主动对社会公众的舆情信息进行汇集与分析，两者可相互补充。通过舆情监控，我们可以对应急救援的成效进行检验，及时弥补应急救援工作中的不足，做到知民情、解民难、了民愿，妥善化解潜在的社会矛盾和冲突，维护社会稳定。
第三，建立长效的心理干预机制。灾后心理干预不是短时间内可 一蹴而就的，而是一个长期的过程。灾民的心理问题有可能会在灾后数月后显现。因而，我们必须做好打“持久战”的准备。此外，心理干预的对象不仅仅限于灾 民，还应该包括救援人员。建议借助发挥志愿者在心理干预方面的作用，建立长效的心理干预机制。
（二）对汶川地震恢复重建的建议。汶川地震救援行动结束后， 恢复重建工作将全面展开。建议在恢复重建阶段，应着重做好以下四个方面的工作：
第一，提高城市基础设施的抗风险能力。近年来，我国城市基础设施建设的速度很快，城市基础设施的相互关联与依赖使得城市风险呈现出很强的系统性，灾时容易产生连锁反应，增强了城市基础设施的脆弱性。为此，在未来的恢复重建中，灾区一定要注重城市基础设施的建设t质量。把好设计、建设与运行各个关口，降低基础设施的脆弱性，增强基础设施的抗风险能力。
第二，建立农村突发事件应对体系。由于经济发展相对滞后，农村防范突发事件的体系还不健全。在恢复重建过程中，灾区的广大农村可结合社会主义新农村建设，构建防范突发事件的基本体系，提高突发事件的应对能力，如建立乡村应急管理组织等。
第三，制定、执行公共安全规划。在恢复重建中，相关部门要制定、执行公共安全规划，如建设一定数量的应急避难场所。在公共安全规划中还应该针对未来可能发生的巨灾，本着预事在先的原则，提前做好恢复重建计划。这样，一旦灾害再次来袭，社会的生产、生活就能够在最短的时间内复原。
第四，提升灾区的产业结构。灾区可利用恢复重建的机会，化 “危”为“机”，完成产业结构的调整与升级，实现跨越式发展。
（三）对完善我国应急管理的建议。汶川地震不仅是四川的灾难，也是全国的灾难，甚至是全世界的灾难。从汶川地震应急救援来看，我国应急管理的完善应从以下6个方面着力。
第一，推动应急管理体制改革。与南方暴风雪相比较，汶川地震的响应非常迅速，各部门、各地方协调联动，效率很高。这与党中央、国务院的高度重视是不可分开。建议应充分总结汶川地震应急管理的经验，深入思考我国应急 管理体制改革问题，为应急管理机制的创新拓展更为广阔的空间。
第二，加强武装力量的应急培训与演练。为了在特大灾害发生时能够有效地调动武装力量参与应急、同时减少不必要的人员伤亡，解放军、武警和民兵应将突发事件应急管理的基本知识与基本技能培训提到日程上来，并经常单独进行应急演练或与地方联合开展应急演练。
第三，完善应急社会动员机制。为了保障社会动员的可持续性， 政府应对突发事件处置过程中的临时征用行为进行适当的补偿。有关部门应对企业拥有的应急救援装备和物资储备、生产能力实行登记制度，以方便灾时政府的紧急征用。应急产业化应得到大力推进，政府要鼓励企业开发应急救援产品，兴办以退役消防队员及退役军人为主体的应急救援公司。
此外，完善社会动员机制的措施还包括：开展志愿者应急救援队伍的专业技能培训，加强非政府组织之间的协调，引导志愿者个人或非政府组织依法、有序地参与应急管理；建立、健全巨灾保险机制，分担灾害所带来的风险。
第四，加强基层应急管理能力。在某种意义上讲，基层应急管理能力的高低决定着我们能否最大限度减轻突发事件的危害。在因交通阻塞等原因应急救援队伍不能及时赶到救援现场的情况下，基层应急能力显得尤为重要。例如， 当地震发生时，社区邻里之间如果能守望相助，幸存者就可根据地震发生的时间，迅速判断被埋压者所处的大体位置，进而增强了救援的针对性，给被困者带来生的希望。建议切实加强基层应急管理能力，完善基层应急管理的组织体系，同时为基层社会单元配备必要的应急资源。
第五，开展公共安全教育。公共安全教育对于提升社会公众自 救、互救意识和技能是不可或缺的。但是，开展公共安全教育不能仅依靠“运动式”的宣传模式，而必须实现经常化和日常化，将公共安全教育纳入学校教育体系， 使公共安全教育成为社会公众生活的必要组成部分。
第六，建立应急管理的国际合作机制。在经济全球化时代，我们越来越多地面临着全球风险的挑战。重大突发事件对人类的生存安全构成了严峻的挑战。在这个背景下，应该建立应急管理的国际合作机制，加强与世界主要国家在 应急领域里的交流与合作，取长补短，共同进步。
作者简介：
董克用 中国人民大学公共管理学院院长，教授，博士生导师。
王宏伟 中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所 副教授。
本文转载自《中国应急管理》