自上个世纪九十年代以来，随着社会主义法治建设与民主政治的发展，我国在急管理领域的立法取得了重大 进展。
一、突发事件应对法的立法背景
自上个世纪九十年代以来，随着社会主义法治建设与民主政治的发展，我国在应急管理领域的立法取得了重 大进展。戒严法、国防法、防洪法、破坏性震应急条例、台风灾害应急条例等一系列既规范政府实施紧急措施又保护公民合法权益的法律、法规相继出台，初步形成 了一套完整的应急管理法律体系，确立了一些应急管理制度。从行政管理职能和管理领域的角度，我国现有的应急管理法律、法规主要包括重大突发性自然灾害、工 业事故及灾难性事故等方面的立法。这些法律制度对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。但是，近些年来，突发事件应对工作实践也存在一些问题，如突发事件 的应对责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力，应急处置与救援等制度、机制不够完善，公众的自救 与互救能力不够强等。这些现象的客观存在，反映出我国现行应急管理立法以及其他相关法律文件还不能完全适应实践需要，还需要进一步完善：
一是，在现行应急管理法规中，大部分都是就特定的应急管理事项或问题，制定分散、专门的应急管理法 规。例如，应对洪水灾害，适用防洪方面的法律；应对台风灾害，适用防治台风方面的应急法律；应对核事故，适用核事故方面的应急法律；应对传染病，适用防治 传染病方面的应急法律；应对森林火灾事故，适用防火方面的应急法律。
二是，现行的应急管理立法大多只注重解决政府和公民在不同应急管理下的实体问题，如行政机关的权限、 职责，紧急行政行为的条件、标准等；而忽视对相应的应急程序予以规范，如对紧急性行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利 等。
三是，我国的应急机制较为分散，比如，涉及到防洪的，由防汛抗旱救灾指挥部来统一指挥；涉及到地震灾 害的，由抗震减灾指挥部统一管理等。这些指挥部或实施机构的权力来源于各个单行法律和法规的授权。这种分散型应急机制虽然具有有利于发挥专业优势的优点， 但也存在重大缺陷，不能有效整合不同层级关系和不同功能结构的管理部门之间的资源，无法形成合力和发挥整体优势。
四是，现行应急管理立法对公民权利保障的规定还比较薄弱。在紧急情势下，公民基本权利在程度和范围上 更容易受到忽视，对此，西方主要国家的应急管理法都详细规定了各类制度以保障公民在应急管理时期的基本权利。相比之下，我国应急管理立法对公民基本权利可 以受到限制的种类和程度、行政机关可以采取的应急权力行使方式、手段以及公民的权利救济渠道等都没有明确的规定。
因此，根据各类突发事件应对的共性特征，制定一部统一调整各种应急管理行为的基本法律，对进一步建立 和完善我国突发事件应对的体制、机制与法制，提高政府应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全， 具有重要意义。自2003年5月起，国务院 法制办成立起草领导小组，在重点研究、借鉴美、俄、德、意、日等十多个国家应急法律制度的基础上，先后采取委托有关高等院校进行课题研究、举办各种形式的 座谈会、论证会和国际研讨会、多次征求社会各方面意见等方式，对起草突发事件应对法过程中的有关问题进行反复研究、论证。经过三年多的努力，终于形成了 《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》，并于2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过。该法的内容主要包括突发事件的管理体制、预 防和应急准备制度、监测和预警制度、应急管理社会支持制度、应急处置制度、事后恢复与重建制度等。
二、突发事件应对法的立法模式
（一）目标模式
应急管理立法的目标模式，是指一国立法机关按照自己的目的对应急管理法所设定的一种理想效果，是应急 管理法价值取向的法律化。应急管理法主要有两种目标模式：一是效率模式，一是权利保障模式。根据前一种模式，应急管理法的设计主要考虑如何更有利于行政机 关行使紧急权力，如何最大限度的授予行政机关各类紧急权力，如何更有利于行政机关应对危机事件，更有利于行政机关恢复正常的社会秩序。根据后一种模式，应 急管理法的设计主要考虑如何防止和控制行政紧急权力的滥用，如何避免行政机关在行使行政紧急权力过程中以权谋私和侵犯相对人的合法权益。
从我国应对突发事件的现状来看，如果应急管理法侧重于控制、限制行政机关的应急权力，则将难以达到迅 速克服危机，及时恢复社会常态的目的。根据美国危机管理专家查尔斯和詹姆斯的定义，危机事件具有三个方面的基本要素：（1）威胁主要利益或者造成严重后果；（2）作出反应时间 短；（3）事出突然，具有意外性。危机事件的这些特点决定了行政机关的决策方式不同于常规状态下的 决策方式。行政机关必须拥有强大的自由裁量权，凭借判断、直觉进行创造性的、非程序化的决策，而不是在常规条件下的依习惯、特定的标准进行程序化的决策。 如果应急管理法过于强调控制、限制行政机关的权力，则势必将导致行政机关无法果断决策、贻误应急时机的后果。因此，从有效应对危机角度而言，我国的应急管 理法似乎应选择效率模式。但是，决定选择效率模式，片面强调行政机关的紧急权力，则可能直接忽视公民权益的保护，甚至还可能导致以极大的、甚至不必要的牺 牲公民权益作为恢复社会正常秩序的代价。
由此可见，我国应急管理法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政紧急权力的控制和对公民权益 的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政机关处置突发事件的效率。我国突发事件应对法在对各种有关应急管理的制度和规范的设计上，尽可能做到二 者兼顾。例如，根据突发事件应对法的有关规定，行政机关在应急处置期间可以行使各种应急处置权力，要求公民、法人和其他组织履行有关义务，并可以适当简化 调查取证、陈述、听证等法定程序。
这对于及时、有效制止应急期间的各类违法行为，迅速恢复正常的社会秩序是极为必要的。但这并不是说行 政机关可以片面追求效率，可以完全不顾相对人的权益。该法同时还规定，行政机关在采取应对危机事件的措施时，还应当遵守比例原则，即应急措施的采取应当与 危机事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择对相对人权益损害最小的措施。行政机关虽然可以限制或中止相对人某 些基本权利，但是相对人的平等、生命等基本权利不能予以限制或中止，要尊重国际上公认的人权底线。
这样，突发事件应对法就可以兼顾行政效率和保护相对人权益，这样的目标模式既不是完全的效率模式，也 不是完全的权利保障模式，而是一种介于二者之间的混合模式。
（二）法体模式
应急管理立法的法体模式是一国立法者对应急管理法总体风格特征的选择，具体包括条文体系编排、适用范 围和制度结构等方面的设计和安排。应急管理法的法体模式主要有三种：一是统一法典模式，如美国、加拿大、南非、土耳其、俄罗斯、芬兰、孟加拉、英国等；二 是单行法律、法规模式，如印度、德国、日本、韩国、法国、尼泊尔等；三是无独立应急管理法而完全与正常状态下的法律和法规相混合模式。
第一种模式是制定各类应急管理均统一适用的法典。在统一法典模式下，并不排除同时制定某些特别单行的 应急管理法律、法规，规定某一特定应急管理领域或特定应急管理事项的较具体的应急管理制度。第二种模式是不制定统一适用于各应急管理领域的应急管理法典， 而分别就特定应急管理领域或特定应急管理事项制定单行应急管理法律、法规。
第三种模式是既不制定统一的应急管理法典，也不制定任何专门应急管理法律、法规，仅在国家正常状态下 的法律、法规中规定紧急措施。在现代民主、法治国家，应急管理立法通常都采取第一种或第二种模式。采取第三种模式的国家实际上是无视应急管理与正常状态下 国家权力行使和公民权利保护的不同特点。 目前，随着突发事件应对法的出台，我国实际上是属于第一种模式，即采用统一立法与单行立法相结合的模式。首 先，以单行的法律、法规形式规定某种应急管理及其应对措施有其明显优势：一是制定相对简单，出台及时，可以暂时避开某些难题或研究不成熟的问题；二是针对 性强，能及时应对某类特殊的突发事件；三是突出了不同应急管理及其应对措施的特点，使每类应急管理及其应对措施的规定较为细致、详尽。但单行的法体模式也 存在许多局限性，其一，这种法体模式虽然突出了行政机关应对几类主要应急管理的个性，但却肢解了行政机关应对各类应急管理的共性；其二，以某一种应急管理 为调整对象来制定单行的法律、法规，立法将难以涵盖、穷尽所有应急管理的种类。克服上述局限性的方式便是以普遍性原则规定和一般性程序制度要求相结合，来 进行最大限度的涵盖，即采用统一立法的法体形式。因为统一的应急管理法具有以下几种重要作用：一是，统领各单一应急管理及其应对措施的基本程序制度和主要 原则，使国家各类应急管理的权力运行都有法可循；二是，拾遗补缺、预警未来，将各类单行法律不能涉及到的应急管理及应对措施（包括现在的和未来可能出现 的），以基本的程序和制度要求作全面的囊括；三是，协调各种应急管理及其应对措施的共性，防止各行其是、宽严悬殊甚至相互冲突的现象。
我国突发事件应对法的颁布实施，标志着我国以突发事件应对法为基本法，以各行业、各领域的单行应急法 为补充的应急管理法律体系初步形成。
（三）制度模式
应急管理法的制度模式可以有两条设计主线：―是以突发事件的发生、发展过程为制度设计的主线；二是以 应急管理的机制为制度设计的主线。从当今已制定统一应急管理法的国家来看，有的国家侧重于前者，如加拿大1985年 的《紧急状态法》，就是以危机状态的发生和发展过程作为主线设计制度的。而俄罗斯2001年的《联 邦紧急状态法》，则是以应对危机状态的机制为制度设计之主线。我国突发事件应对法则是将这两条主线有机结合，在规定突发事件的发生、发展过程中各种应急制 度的基础上，辅之以应急管理的各种机制和体制规定。具体而言，我国突发事件应对法包括以下主要制度：
一是突发事件的管理体制。建立统一领导、分级负责、综合协调的突发事件管理体制，是提高快速反应能 力、划分各级政府的应急职责、有效整合各种资源、及时高效开展应急救援工作的关键环节。突发事件的应对通常涉及交通、通信、消防、信息、食品、医疗服务、 物资支持等多个政府职能部门，为了提高政府处理危机事件的能力，必须建立有效的部门协调制度，并成立一个负责日常应急管理工作的专门机构。在这方面，国外 的做法也为我们提供了有益的借鉴。例如：“9.11”事件发生以后，美国政府成立了一个独立、专 门、综合性的“捆绑式联邦应急机构”，即国土安全部。
这个新部门不仅合并了海岸警卫队、海关总署、运输安全局、秘书保卫处等40多个联邦机构，而且还接管了联邦与州、地方政府的协调职责；2000年 悉尼奥运会期间，澳大利亚新南威尔士州警察局从全国各个司法部门和安全机构抽调专家，成立了奥运会安全指挥中心，通过尽早制定计划、尽早建立相关机构、建 立有效政策机制、明确指挥与控制职能、定期演练等措施保障了奥运会期间的安全。据此，我国突发事件应对法建立了统一领导、分级负责的管理体制，明确了各级 政府应对突发事件的责任，并规定了综合协调的突发事件应对机制。
二是突发事件的预防和应急准备制度。建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事件应急 处置工作的基础。据此，突发事件应对法从各个方面作了详细规定，包括制定、适时修订应急预案，加强对本行政区域内危险源的监控，建立健全公共危机事件应急 保障体系，整合应急救援资源，组织开展应急知识的宣传普及和应急演练工作，建立健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，鼓励公民、法人 和其他组织为政府应对危机事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠，做好应对危机事件的经费和物资准备等。
三是突发事件的监测和预警制度。突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突 发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。
据此，突发事件应对法对建立全国统一的突发事件信息系统和技术标准体系，建立健全有关突发事件的监测 网络和预警制度，以及在预警期内可以采取的措施进行了具体规定。
四是应急管理的社会支持制度。这一制度主要是指国际问的合作组织、非政府组织以及社会公众的参与机 制。这种参与不仅可以有效降低政府应对危机的成本，还有助于政府更为及时和全面收集信息，提高预替能力。美国在建立全社会综合性的应急管理系统的努力中， 实现了从“政府准备”到“全民准备”的转变，强调不能将应急管理简单视为政府单方面的事情，而是要提高整个社会的应急意识和能力，注重社区居民危机防范能 力的提高。据此，我国突发事件应对法也对有关企事业单位、公共场所经营者、各类社会组织以及社会公众的参与、配合义务作了规定。
五是突发事件的应急处置制度。突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力 措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。据此，突发事件应对法与现行有关突发事件 应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施，如人员救助、事态控制、公共设施 和公众基本生活保障等方面的措施；隔离、封锁有关场所和道路、加强警卫、使用必要的警械等强制性措施等等。
六是事后恢复与重建制度。突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与 重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。据此，突发事件应对法规定 的事后恢复措施主要包括：提供食品、饮用水、被服、寝具等生活必需品；抢修受灾的住宅、提供医疗服务，并向当地学校提供必要的学习用品；抢修、重建被损坏 的公共交通、通讯、供水、供电、供气、供暖等基础服务设施；封闭被污染的饮用水源、可能造成传染病扩散的场所；对疫区和与其毗邻一定范围内的动物采取免疫 接种、强制检疫、疾病防治等措施；对受灾地区人员进行心理咨询、抚慰等。
（作者：张剑辉，国务院法制办公室工交商事法制司干部，中南财经政法大学在职法学博士生。）
本文转载自《中国应急管理》